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云知道

◆以禁代治，若確有必要，應(yīng)向公眾作出充分說(shuō)明，否則難免令人產(chǎn)生“腦袋一拍、措施出臺(tái)”的聯(lián)想
◆對(duì)地鐵等公共交通工具的安全細(xì)則作出統(tǒng)一要求，是從根本上避免一些地方性規(guī)定引發(fā)爭(zhēng)議的應(yīng)循之道
文|《瞭望》新聞周刊采訪人員于雪
西安市交通運(yùn)輸局官方網(wǎng)站3月26日發(fā)布關(guān)于征求《西安市城市軌道交通乘客守則（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的通告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“乘客守則”），當(dāng)日起至4月1日公開(kāi)征求意見(jiàn) 。
人們注意到，在乘客守則中擬規(guī)定乘客進(jìn)站乘車(chē)時(shí)，“禁止使用移動(dòng)充電物品”，一石激起千層浪 。
乘客守則中相關(guān)規(guī)定起草的依據(jù)是什么？征求意見(jiàn)的程序是否公開(kāi)透明、合法合規(guī)？若意見(jiàn)通過(guò)，該規(guī)定是否具備可操作性？對(duì)于涉及公共利益的規(guī)章制度，制定施行該遵循哪些基本原則？如何才能推動(dòng)決策的科學(xué)化，兼顧安全與人性化？
在充電寶廣泛應(yīng)用的今天，西安乘客守則以地鐵禁用充電寶的方式加以管制，關(guān)乎地鐵安全，也關(guān)乎乘客方便，究竟是否妥當(dāng)，值得深入討論 。
何法可依
“這一乘客守則屬于地方性的行政規(guī)范性文件，行政規(guī)范性文件屬于政策范疇，由各個(gè)地方政府來(lái)規(guī)范，目前還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)層面的規(guī)定 ?！敝袊?guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院教授王叢虎表示 。
采訪人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從全國(guó)范圍來(lái)看，不同城市對(duì)于是否可以攜帶充電寶乘坐地鐵的規(guī)定并不一致 。
“應(yīng)該有更高層級(jí)的上位法加以明確，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn) 。”王叢虎表示，當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展公共交通成為很多城市可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，對(duì)地鐵等公共交通工具的安全細(xì)則作出全國(guó)性的統(tǒng)一要求，也是回應(yīng)群眾訴求，從根本上避免一些地方性規(guī)定引發(fā)爭(zhēng)議的應(yīng)循之道 。
地方性規(guī)定各自為“治”，在實(shí)踐中帶來(lái)了一系列法律爭(zhēng)議 。
一是征求意見(jiàn)時(shí)間期限是否符合相關(guān)規(guī)定 。
在西安市交通運(yùn)輸局官網(wǎng)首頁(yè)，采訪人員看到，該乘客守則征求意見(jiàn)的時(shí)間期限為3月26日至4月1日 。根據(jù)2019年1月1日起施行的《陜西省行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)督管理辦法”），起草行政規(guī)范性文件，公開(kāi)征求意見(jiàn)的期限一般不得少于15日 。此次乘客守則征求意見(jiàn)的時(shí)間期限只有7天，顯然不符合此項(xiàng)規(guī)定 。
二是乘客守則是否減損公民合法權(quán)益，實(shí)踐中存在模糊地帶 。
上述的監(jiān)督管理辦法還要求，行政規(guī)范性文件的內(nèi)容，不得“超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會(huì)自律、自然人自我管理的事項(xiàng)”，不得“違法減損自然人、法人、非法人組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)” 。而禁止在地鐵上使用充電寶，是否屬于增加公民的義務(wù)、是否屬于超越職權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)，在實(shí)踐中存在模糊地帶 。
三是乘客守則沒(méi)有明確具體處罰規(guī)定，執(zhí)行環(huán)節(jié)存在盲區(qū) 。
根據(jù)行政處罰法第九條至第十四條的相關(guān)規(guī)定，由地方人民政府下屬的職能部門(mén)制定的規(guī)范性文件不得設(shè)行政處罰 。王叢虎認(rèn)為，乘客守則不具備強(qiáng)制約束力，屬于號(hào)召性、綱領(lǐng)性的文件 。這意味著，西安市交通運(yùn)輸局有權(quán)發(fā)布乘客守則，但無(wú)權(quán)對(duì)違反該守則的行為進(jìn)行處罰，即便最后獲得通過(guò)，也很難產(chǎn)生具體的社會(huì)效果 。
那么，“禁止使用”最終會(huì)不會(huì)淪為一個(gè)形式上的規(guī)定？每節(jié)車(chē)廂都配備一個(gè)巡查員，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督乘客有無(wú)使用充電寶并不現(xiàn)實(shí) 。如果乘客放在包里充電，如何發(fā)現(xiàn)、檢查制止，這將成為執(zhí)行環(huán)節(jié)可能面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題 。
2018年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，其中提到“亂發(fā)文、出臺(tái)‘奇葩’文件的現(xiàn)象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力”，因此對(duì)行政規(guī)范性文件必須“嚴(yán)格制發(fā)程序”“認(rèn)真評(píng)估論證”“廣泛征求意見(jiàn)” 。

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