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不予行政處罰應(yīng)如何理解 行政處罰法實(shí)施細(xì)則( 三 )

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四、對(duì)“發(fā)現(xiàn)違法行為”的理解——觀點(diǎn)之三
第三種觀點(diǎn)的關(guān)注點(diǎn)并不在“發(fā)現(xiàn)”違法行為的主體，而在對(duì)“違法行為連續(xù)或繼續(xù)”的理解上 。簡(jiǎn)單來說該觀點(diǎn)認(rèn)為：只要不合格商品仍在市場(chǎng)流通銷售（可能）帶來不良后果，且廠家明知不合格卻未進(jìn)行召回，即使廠家未繼續(xù)生產(chǎn)不合格品，仍可以認(rèn)定廠家“生產(chǎn)不合格產(chǎn)品違法行為”一直處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài) 。支撐該觀點(diǎn)的主要論據(jù)有：1. 最高法行政審判庭答復(fù)原國土資源部《關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)》（〔1997〕法行字第26號(hào)）中“對(duì)非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰的追訴時(shí)效，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計(jì)算；破壞耕地的違法行為是否具有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)根據(jù)案件的具體情況區(qū)別對(duì)待”；2. 原國家版權(quán)局版權(quán)管理司答復(fù)某省局《關(guān)于行政處罰時(shí)效的答復(fù)》（權(quán)司〔1999〕76號(hào)）中“二、對(duì)于剽竊行為的終了，我們理解：剽竊行為發(fā)生之日，并不是其停止之時(shí)，剽竊者剽竊他人作品的目的是為了出版發(fā)行，剽竊物的出版發(fā)行應(yīng)視為剽竊行為的繼續(xù)，只要剽竊物還在出版發(fā)行，其違法行為就沒有終了，只有當(dāng)剽竊物停止了出版發(fā)行，才視為剽竊行為的終了；3. 原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于如何認(rèn)定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復(fù)函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號(hào)）中“建設(shè)單位未按國家規(guī)定在可行性研究階段報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書…即擅自建設(shè)的，其行為違反了建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法定義務(wù)；在其依法履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)之前，其行為應(yīng)被視為違法行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”；4. 原國家工商行政管理局《對(duì)公司登記違法行為行政處罰追責(zé)時(shí)效問題的答復(fù)》（工商企字〔2000〕第176號(hào)）中“屬于違反本條規(guī)定的違法行為，即應(yīng)依法處理 。如違法的公司自行糾正其違法行為，并達(dá)到了《公司法》規(guī)定的條件，且自該糾正行為之日起超過二年的，則不應(yīng)再追究其違法行為” 。
上述答復(fù)時(shí)間集中在上世紀(jì)末，體現(xiàn)了“某違法行為已經(jīng)實(shí)際發(fā)生之后，如果該行為（或行為后果）尚未被糾正，則可以視為該違法行為一直連續(xù)或繼續(xù)”的原則，第三種觀點(diǎn)似乎有一定道理 。但經(jīng)查4份答復(fù)中后2份早已被主動(dòng)宣告失效，特別是對(duì)應(yīng)第3份批復(fù)，原環(huán)保部在2018年專門發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)）》，對(duì)“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限重新作出不同規(guī)定，即“根據(jù)行政處罰法第29條規(guī)定，‘未批先建’違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算 。因此，‘未批先建’違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰”，同時(shí)宣告舊復(fù)函失效 。
其實(shí)仔細(xì)看看最高法1997年那份答復(fù)，已明確將“非法占用土地”和“破壞耕地”兩種違法行為區(qū)分，認(rèn)定前者未恢復(fù)原狀屬于連續(xù)狀態(tài)，但后者是否屬于連續(xù)需要結(jié)合案情，即針對(duì)不同違法行為不存在統(tǒng)一原則，而要個(gè)案分析 。所以筆者認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地憑“不合格商品仍在銷售造成不良后果”來認(rèn)定生產(chǎn)不合格產(chǎn)品行為一直處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài) 。2018年之前原質(zhì)檢負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，原工商負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)測(cè)，因?yàn)樗鶎侪h(huán)節(jié)、實(shí)施主體和監(jiān)管部門都不同，所以一直以來“廠家生產(chǎn)”和“商家銷售”天然地被分隔為兩類違法行為，各自獨(dú)立且相互牽連影響較少；合并后目前大原則還是尊重歷史傳統(tǒng)，所以不宜對(duì)上述分環(huán)節(jié)認(rèn)定的做法作出突破 。

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