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不予行政處罰應(yīng)如何理解 行政處罰法實(shí)施細(xì)則( 二 )

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不過(guò)須注意，處罰法和絕大部分實(shí)體法都規(guī)定了行政處罰由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)管轄，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)國(guó)家、省、市、縣各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)都有處罰權(quán)，所以如果是國(guó)家、省或市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展的各類檢查（如國(guó)家或省級(jí)的監(jiān)督抽查）發(fā)現(xiàn)了違法線索、但最終交由縣局立案處罰的案件，違法行為的“發(fā)現(xiàn)”應(yīng)該以上級(jí)最早發(fā)現(xiàn)涉嫌違法的時(shí)間為準(zhǔn)（如上級(jí)收到不合格報(bào)告之日），而非縣局收到案件交辦任務(wù)的時(shí)間 。至于本案因?yàn)樯婕暗讲煌》莸氖屑?jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，不存在業(yè)務(wù)管轄或指導(dǎo)關(guān)系，所以不屬此列 。
三、對(duì)“發(fā)現(xiàn)違法行為”的理解——觀點(diǎn)之二

不予行政處罰應(yīng)如何理解 行政處罰法實(shí)施細(xì)則


如上圖，在2021年2月中國(guó)法制出版社出版的《行政處罰法條文解讀與法律適用》（主編：江必新、夏道虎）一書(shū)中，江蘇省高級(jí)人民法院行政庭法官呂長(zhǎng)城在對(duì)修訂后的處罰法第36條作條文解讀時(shí)專門(mén)分析了“關(guān)于‘未被發(fā)現(xiàn)’的理解問(wèn)題” 。
根據(jù)文中觀點(diǎn)，對(duì)本案來(lái)說(shuō)“發(fā)現(xiàn)”違法行為的主體不僅包括有法定管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)（即S市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)），還包括了不具有管轄權(quán)、但更早發(fā)現(xiàn)不合格違法線索的T市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，所以發(fā)現(xiàn)違法行為的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)該是T市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)2022年2月28日收到不合格報(bào)告的時(shí)間，以此計(jì)算距離廠家實(shí)施“生產(chǎn)違法行為”（2020年4月10日）尚未超過(guò)“兩年追責(zé)期限” 。
該文主要論據(jù)是2004年12月24日全國(guó)人大法工委回復(fù)司法部的《關(guān)于提請(qǐng)明確對(duì)行政處罰追訴時(shí)效“二年未被發(fā)現(xiàn)”認(rèn)定問(wèn)題的函的研究意見(jiàn)》（法工委復(fù)字[2004]27號(hào)），法工委同意了司法部去函中提出的“《行政處罰法》第29條規(guī)定的發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為的主體是處罰機(jī)關(guān)或有權(quán)處罰的機(jī)關(guān)，公安、檢察、法院、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和司法行政機(jī)關(guān)都是行使社會(huì)公權(quán)力的機(jī)關(guān)，對(duì)律師違法違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)都應(yīng)該具有《行政處罰法》規(guī)定的法律效力 。因此上述任何一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)律師違法違紀(jì)行為只要啟動(dòng)調(diào)查、取證和立案程序，均可視為‘發(fā)現(xiàn)’；群眾舉報(bào)后被認(rèn)定屬實(shí)的，發(fā)現(xiàn)時(shí)效以舉報(bào)時(shí)間為準(zhǔn)”的意見(jiàn)，但去函中把“違紀(jì)行為”和“公安之外的其他機(jī)關(guān)，特別是司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)”都?xì)w入原處罰法第29條“發(fā)現(xiàn)違法行為”的范疇，從現(xiàn)今的角度來(lái)看似有擴(kuò)大理解之嫌 。而且之后有些重要法律法規(guī)或規(guī)章在制修訂時(shí)也沒(méi)有普遍執(zhí)行上述原則，例如2006年施行、2012年修正的《治安管理處罰法》第22條規(guī)定“違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒(méi)有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰”，2020年修正的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第154條同樣規(guī)定“違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒(méi)有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，其他違法行為在二年內(nèi)沒(méi)有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”，仍然嚴(yán)格地將對(duì)違法行為“發(fā)現(xiàn)”的主體限定為公安機(jī)關(guān)，而不包括其他同樣可能發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為、但不具有管轄權(quán)的其他行政機(jī)關(guān) 。
而且按照文章邏輯，T市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)收到不合格報(bào)告后，不僅要對(duì)當(dāng)?shù)劁N(xiāo)售商立案，還應(yīng)對(duì)電線廠家先立案、再移交給S市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)才符合程序（“不具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)在二年內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為并并立案后，在二年期限屆滿后發(fā)現(xiàn)自己無(wú)管轄權(quán)的，移交給有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)…”），似乎又過(guò)于繁瑣和苛刻 。再想深一點(diǎn)，在其他領(lǐng)域同樣負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、也會(huì)發(fā)現(xiàn)違法行為的其他行政機(jī)關(guān)是否屬于此列？例如，外地住建部門(mén)在建筑工地抽查建材不合格并在網(wǎng)上公告廠家信息，是否可將發(fā)布公告視為住建部門(mén)“發(fā)現(xiàn)”了違法行為？實(shí)踐中，住建部門(mén)往往不會(huì)將不合格建材生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)通報(bào)給有管轄權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，更不要說(shuō)寄希望住建部門(mén)對(duì)建材廠家、商家立案后再移交了；至于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法人員，也不可能全面及時(shí)掌握其他機(jī)關(guān)的公告 。

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