扎薩克是蒙古語的執(zhí)政者，或者執(zhí)政官，也就是掌握實權(quán)的部落領(lǐng)袖 ?？滴醯谝淮瓮柨︻I(lǐng)袖見面（當(dāng)時準噶爾還沒有進攻），就封了喀爾喀35位扎薩克，讓他們統(tǒng)領(lǐng)自己的部落，為滿清效忠 。扎薩克的地位特殊，是滿清正式承認并且封的官職，屬于滿清官僚體系的一部分 ?？滴跸胪ㄟ^這種方法，暫時將外蒙古喀爾喀的部落領(lǐng)袖納入自己的麾下，將來再進行分化瓦解 。
對于喀爾喀領(lǐng)袖們來說，他們完全掌握部落的軍政實權(quán)，加上一個扎薩克的頭銜只有好處，沒有壞處，當(dāng)然不會拒絕 。到喀爾喀被準噶爾打的領(lǐng)土淪陷，逃走向康熙求救，情況就不同了 。但康熙并沒有借此瓦解喀爾喀，反而仍然保持扎薩克制度，這顯然是一個昏招 。后來滿清大體是使用這套制度管理外蒙古喀爾喀 。首先是行政上的盟旗制度 。
他們將喀爾喀的大部落編為旗，每個旗設(shè)有旗主，旗之上是盟，設(shè)有盟主，幾個旗變?yōu)橐粋€盟 。盟旗制度最大程度上維持了蒙古人的傳統(tǒng)，沒有拆分他們的部落，是蒙古人可以接受的制度 。旗主一般就是這個部落的領(lǐng)袖，基本都是世襲的 。外蒙古喀爾喀大約有80個旗，旗主數(shù)量不少 。盟主則是各旗主選舉而成，沒有世襲一說，但一般是終審制度 。
盟主主要負責(zé)協(xié)調(diào)各旗的矛盾，是和事老的作用，一般選舉德高望重的老貴族擔(dān)任 。需要說明的是，盟主不得隨意干涉各旗的內(nèi)部事務(wù)，所以權(quán)力有限 。盟主一度擁有各旗的司法審判權(quán)，但也需要秉公執(zhí)法，實際上還是沒有什么權(quán)力 。至于旗主一般是清朝封的扎薩克，具有行政和軍事大權(quán) 。原則上旗主受到滿清的理藩院和定邊將軍管轄，實際上管轄基本不存在，他們完全自治 。
盟旗制度對于管理外蒙古有一些用處，主要規(guī)定了各旗的地盤，不允許他們隨便越境，避免了旗主互相兼并壯大實力，最終武力反抗?jié)M清 。旗主自己的部落實力有限，單獨是難以反清的，盟旗制度是分化喀爾喀的手段 ?？梢哉f，盟旗制度在清朝初期甚至中期還是湊合的，但隨著對喀爾喀控制增強，就應(yīng)該考慮改土歸流，逐步奪取旗主的實權(quán) 。
實際上，滿清直到崩潰也沒有做到這點 。這是非常錯誤的政策，最直接的后果是，外蒙古喀爾喀其實隨時可以脫離中國的控制，因為他們的軍政都是自治的，尤其擁有自己的一二萬軍隊 。到了清末，隨著滿清國力下降，對于外蒙古喀爾喀四部控制力也減弱 。而外蒙古還有一個宗教領(lǐng)袖哲布尊丹巴，可以聯(lián)合外蒙古各部領(lǐng)袖，實際上已經(jīng)借助沙俄實現(xiàn)了獨立 。
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